发布时间：2010-07-08 08:16 来源：东莞日报

        东莞市政府下发《东莞市规范行政处罚自由裁量权工作实施方案》(以下简称《实施方案》)，要求各行政执法部门在明年（2011年）6月30日前规范本部门行政处罚自由裁量的“度”，并将裁量标准向社会公开。

　　行政处罚是反应性的公权力行为。在很大意义，由于社会生活变化无形，法律不可能对所有情况都有所预见，因此，在坚持法律刚性一面的同时，需要执法者适度灵活适用法律，以适应社会变化的形势。这是自由裁量权之所以存在的原因。

　　但因为这种权力是“自由”的，是“灵活”的，因此，就需要缠绕诸多的约束：第一，自由裁量权的使用只能是例外，而不能是常规。自由裁量权不应运用于经常发生的“成熟”的违法行为，而主要应该运用于不多见的新生成的违法行为。第二，自由裁量权应限定于极少数人使用，而不能放到所有执法人员的手上。在欧美国家，几乎所有的自由裁量权都只被法官使用，行政官员被排斥在外。

　　从某种意义上说，当下我们自由裁量权的使用已经突破了这两种约束，因此，它的运行一直问题多多，被人称之为合法伤害权。比如，许多法律对违法行为的处罚额度都留下较大弹性，某一个违法案件的罚款可以从一千元到十万元，而违法者的身份地位不同、公关强度强弱、动用资源能力的大小，都可能成为干预因素。在同等条件下，有些违法者可能获得处罚较轻，有些违法者获得的处罚则较重，受到较重处罚的公民就受到了“法律面前不平等”的伤害。同时，这种伤害至少在形式上不违法，可以被执法者视为法律的适用。

　　就东莞而言，一个事实是被我们经常体验到的，并为公共治理所认可，自由裁量权弹性过大，必然“同案异罚”。更重要的，受到照顾的往往是本地人，而外地人特别是农民工则成为严格执法的对象。制度构造的不合理导致执法行为的社会歧视，让外来人口倍感不平等和社会排斥。

　　没有社会平等，就没有社会融合。东莞公共治理一直倡导和推进本地人口与外来人口的融合，但是，镶嵌在制度内部的过度的自由裁量权恰恰制造着不平等，恰恰对社会融合产生着抗体。

　　当下，东莞出台文件，规范行政处罚的自由裁量权，直接目的是减少执法的随意性，防止执法权滥用。而在我们看来，对自由裁量权“度”的规范，就是更高强度的约束，将刷新权力运行的边界，从制度上进一步剔除和减弱执法歧视产生的可能条件，通过提升执法的公平性来提升社会平等和社会融合。

　　如东莞这样的蓬勃向上的城市，公共治理的任何努力都应添加促进本地人口与外来人口平等和融合的因素，而不是相反。唯如此，东莞才会不断增加城市的平等气质和包容气度。在这个意义，东莞应像规范自由裁量权一样，对制度中可能产生歧视的规定，保持高度的警觉并不时动手清理。